AVIZ la proiectul Legii cu privire la modificarea unor acte normative privind migrarea autorităților administrative centrale

Prezenta luare de poziție este formulată din numele Coaliției Naționale „Viața fără Violență” și Platformei pentru Egalitate de Gen, și vizează proiectul de lege cu privire la modificarea unor acte normative (privind migrarea autorităților administrative centrale) (21/CS/2025 în partea ce vizează intenția de trecere a Agenției Naționale de Prevenire și Combatere a Violenței împotriva Femeilor și a Violenței în Familie (ANPCV) din subordinea Guvernului Republicii Moldova în subordinea Ministerului Muncii și Protecției Sociale (MMPS).

Reținem printre argumentele prezentate de autorul proiectului, Cancelaria de Stat, faptul că trecerea Agenției Naționale de Prevenire și Combatere a Violenței împotriva Femeilor și a Violenței în Familie (ANPCV) în subordinea MMPS, actor principal în elaborarea politicilor de protecție socială, ar îmbunătăți coordonarea dintre ANPCV și politicile generale de protecție socială și ar integra victimele violenței în programele sociale existente. Considerăm, însă, că prin această trecere s-ar înrăutăți coordonarea interinstituțională în domeniul prevenirii și combaterii violenței în familie și violenței împotriva femeilor, deoarece Agenția și-ar îngusta competențele doar pe domeniul protecției sociale, pierzând viziunea amplă și transversală necesară.

De subliniat că proiectul de lege vizat este elaborat și se întemeiază pe concluziile reflectate în Raportul SIGMA din 2023. Cu toate acestea, este important de menționat că Raportul SIGMA din 2023 a fost realizat înainte de instituirea Agenției Naționale de Prevenire și Combatere a Violenței împotriva Femeilor și a Violenței în Familie (ANPCV) prin Hotărârea Guvernului nr. 926/2023. În consecință, includerea ANPCV în proiectul de lege actual, bazată pe concluziile acestui raport, este eronată. Evaluarea administrației publice centrale din Republica Moldova, menționată în raport, nu putea analiza sau fundamenta poziția unei entități care nu era constituită la momentul realizării studiului. Astfel, argumentele susținute în Nota de fundamentare a proiectului de lege în ceea ce privește ANPCV nu sunt aplicabile și contravin logicii fundamentării pe concluziile și recomandările Raportului SIGMA.

Propunerea de transfer al ANPCV sub autoritatea Ministerului Muncii și Protecției Sociale (MMPS) este justificată în Nota de fundamentare prin ideea de a fortifica coordonarea dintre agenție și politicile de protecție socială, facilitând integrarea victimelor violenței în programele sociale existente, precum sprijinul pentru familii, reintegrarea socială, formarea profesională și accesul la servicii sociale. Cu toate acestea, ANPCV a fost creată pentru a coordona activitatea interinstituțională în domeniul prevenirii și combaterii violenței, având un mandat care depășește sfera politicilor sociale. Mai mult, prin HG nr.449/2024, pe lângă ANPCV, a fost constituit Consiliul național coordonator în domeniul prevenirii și combaterii violenței, care include și reprezentanți MMPS, asigurând deja o platformă de cooperare interministerială.

Totodată considerăm că ar avea sens transmiterea funcţiei de dezvoltare politicilor în domeniu prevenirii şi combaterii violenţei împotriva femeilor şi a violenţei în familie de la MMPS către ANPCV, ce va contribui la eliminarea fragmentării şi dublării competențelor autorităților date şi îmbunătățirea coordonării în domeniul de activitate a ANPCV.

Schimbarea statutului ANPCV va prejudicia mecanismul de coordonare interinstituțională în domeniul prevenirii și combaterii violenței în familiei și violenței împotriva femeilor. Pentru implementarea efectivă a Convenției de la Istanbul, ratificată de Republica Moldova la 14.10.2021,care la art. 10 prevede că „Statele Părți pot înființa unul sau mai multe organisme oficiale, responsabile de coordonarea, implementarea, monitorizarea și evaluarea politicilor și a măsurilor de prevenire și combatere a tuturor formelor de violență acoperite de Convenție.” Întrucât violența împotriva femeilor și violența în familie presupune intervenția mai multor sectoare (social, ordine publică, justiție, sănătate ș.a.), Agenția trebuie să rămână pe o poziție care să-i permită coordonarea multisectorială și accesul la toate ministerele relevante. Considerăm însă că, prin acest transfer, va fi afectată negativ coordonarea interinstituțională în domeniul prevenirii și combaterii violenței în familie și a violenței împotriva femeilor. ANPCV își va îngusta competențele doar la domeniul protecției sociale, în defavoarea unei abordări integrate, care să includă și alte domenii precum securitatea, sănătatea, justiția și ordinea publică.

Neasigurarea unei coordonări multisectoriale contravine Convenției de la Istanbul. Convenția de la Istanbul, ratificată de Republica Moldova la 14.10.2021, stabilește la art. 10 că: „Statele Părți pot înființa unul sau mai multe organisme oficiale, responsabile de coordonarea, implementarea, monitorizarea și evaluarea politicilor și a măsurilor de prevenire și combatere a tuturor formelor de violență acoperite de Convenție.” Acest articol evidențiază necesitatea existenței unei autorități cu mandat larg, capabile să asigure coordonarea pe întregul spectru al violenței împotriva femeilor, nu doar în sfera protecției sociale. În prezent, ANPCV îndeplinește exact acele funcții primordiale – coordonare, monitorizare, evaluare și raportare – conform Legii nr. 45/2007 (art. 7 alin. (2¹)). În cazul în care ANPCV ar fi plasată sub Ministerul Muncii și Protecției Sociale, capacitatea de a coordona și supraveghea activitatea tuturor instituțiilor implicate în prevenirea și combaterea violenței ar fi grav afectată. Mandatul Agenției s-ar restrânge la asistența și protecția socială, neglijând componente precum sectorul judiciar, securitatea, educația și alte domenii esențiale. În consecință, s-ar încălca însuși principiul viziunii multisectoriale cerut de Convenția de la Istanbul.

Subordonarea exclusivă la un minister subminează competențele de monitorizare, evaluare și raportare, iar structura deja validată prin dezbateri publice garantează o abordare coerentă. În contextul implementării Convenției de la Istanbul, este esențial ca instituția națională responsabilă să dețină atribuții cuprinzătoare de monitorizare, evaluare și raportare a progreselor în prevenirea și combaterea violenței. Conform art. 7 alin.(2¹) din Legea nr.45/2007, ANPCV îndeplinește deja aceste funcții, supraveghind eficiența politicilor și acțiunilor din domeniu la nivel național. Dacă Agenția ar fi plasată integral sub tutela Ministerului Muncii și Protecției Sociale, capacitatea sa de a evalua inclusiv politicile elaborate de acest minister și de a le corela cu intervențiile altor instituții (Justiție, Afaceri Interne, Educație etc.) ar fi sever restrânsă. Astfel, s-ar pierde viziunea transversală, vitală pentru menținerea unei strategii naționale coerente și pentru tragerea la răspundere a tuturor actorilor implicați.

Modelul actual de organizare al Agenției, cercetat și dezbătut public în 2023, a stabilit că subordonarea Guvernului este cea mai adecvată modalitate de consolidare a capacităților de interacțiune pe verticală și orizontală, la nivel central și local, precum și a cooperării între ministere și alte autorități, în conformitate cu art. 7 alin. (2) din Convenția de la Istanbul. Această organizare conferă o perspectivă orientată spre drepturile victimelor și garantează un sistem eficient de monitorizare a măsurilor de protecție.

Menținerea ANPCV sub Guvern garantează o abordare specializată și autonomă. Beneficiile modelului actual rezidă în funcționarea ANPCV ca structură administrativă centrală autonomă, cu atribuții de elaborare, coordonare a implementării, monitorizare și evaluare a activităților în domeniul combaterii violenței. Fiind în subordinea nemijlocită a Guvernului, Agenția se bucură de un statut comparabil cu al unui minister de ramură, ceea ce îi oferă atât autoritate, cât și flexibilitate în luarea deciziilor și negocierea resurselor.
Prin transferul la MMPS, rolul strategic al ANPCV ar fi redus semnificativ, Agenția devenind una dintre numeroasele structuri sectoriale ale ministerului și pierzând acel caracter transversal necesar pentru coordonarea eficientă în multiple domenii (securitate, justiție, educație, sănătate etc.).

Lecțiile din perioada 2009–2023 confirmă nevoia unei agenții independente. Crearea ANPCV în 2024 s-a fundamentat pe experiența nefericită din intervalul 2009–2023, când Ministerul Muncii și Protecției Sociale era autoritatea principală în gestionarea politicilor privind violența în familie. Rezultatele au fost, din păcate, fragmentare:

Colectarea datelor statistice administrative a rămas neuniformă;
Politicile nu au fost coordonate suficient între diferitele autorități centrale;
Consiliul coordonator interministerial nu a reușit să ofere un răspuns integrat.

Instituirea ANPCV a remediat aceste deficiențe printr-o coordonare mai strictă și o monitorizare mai eficientă, asigurându-se că informațiile sunt centralizate și că politicile se implementează într-o manieră coerentă.

Reforma administrativă nu justifică subordonarea la MMPS. Deși raționalizarea structurii administrației publice și eficientizarea sistemului reprezintă obiective legitime, considerăm că trecerea ANPCV la MMPS este nejustificată și neîntemeiată. Un asemenea transfer ar compromite eficiența măsurilor de prevenire și combatere a violenței, anulând progresul obținut prin adoptarea unui mecanism autonom, pe deplin adaptat cerințelor Convenției de la Istanbul. În loc să susțină reforma, o astfel de reorganizare ar putea genera blocaje și incoerențe în implementarea politicilor.

Îndepărtarea de practica internațională și recomandările GREVIO. Menținerea ANPCV în subordinea Guvernului reflectă practica internațională și se aliniază recomandărilor GREVIO, potrivit cărora statele sunt încurajate să dezvolte platforme specializate robuste, cu rol de coordonare cuprinzătoare și direcționată a politicilor și intervențiilor în domeniul violenței. În schimb, subordonarea la un singur minister ar atenua transversalitatea atât de necesară pentru un răspuns sistemic, existând și riscul subordonării priorităților de combatere a violenței unor obiective ministeriale mai extinse.

Diminuarea eficienței comunicării cu alte ministere și instituții-cheie. Unul dintre riscurile majore ale trecerii ANPCV sub MMPS constă în slăbirea colaborării cu ministere precum MAI, Ministerul Justiției, Ministerul Sănătății ș.a. Atâta timp cât se află în subordinea Guvernului, ANPCV beneficiază de acces direct la mecanismele interministeriale și poate obține mai rapid sprijin logistic și resurse. Prin includerea în structura MMPS, cooperarea devine mai dificilă, ceea ce ar putea afecta rapiditatea și coerența intervențiilor instituționale în situații de violență.

Scăderea vizibilității și autorității ANPCV în raport cu partenerii internaționali. Statutul ANPCV de entitate guvernamentală autonomă îi conferă o vizibilitate și o autoritate sporite în relația cu donatorii și organizațiile internaționale. Această poziție asigură acces la resurse dedicate, facilitând în același timp schimbul de bune practici și inițierea unor proiecte coordonate la nivel înalt. Dacă este plasată sub un minister, Agenția riscă să piardă prioritatea acordată domeniului violenței, fiind percepută ca o direcție secundară în cadrul MMPS.

Incoerența politicilor publice în contextul alinierii la legislația europeană. În procesul de aliniere la legislația UE, violența împotriva femeilor este tratată ca un fenomen complex, care necesită abordări integrate între multiple sectoare. Recomandările GREVIO și directivele europene favorizează structuri de coordonare cu competențe extinse și transversalitate ridicată. Subordonarea ANPCV unui minister amenință aplicarea unitară a acestor standarde, favorizând din nou politici sectoriale și fragmentare, în opoziție cu obiectivele de europenizare.

Necesitatea unui cadru clar de răspundere și responsabilitate. Un alt aspect important îl reprezintă mandatul clar al ANPCV, care asigură supravegherea tuturor instituțiilor cu atribuții în combaterea violenței împotriva femeilor și în familie. Menținerea Agenției ca entitate subordonată Guvernului permite impunerea de standarde stricte și tracțiune în sancționarea eventualelor ineficiențe sau nerespectări ale obligațiilor. Așezarea acesteia în subordinea MMPS ar putea diminua capacitatea de monitorizare și de tragere la răspundere a celorlalte autorități, căzând sub prioritățile multiple ale ministerului.

Riscuri privind sustenabilitatea financiară și operațională. O reformă administrativă adecvată trebuie să aibă în vedere și sustenabilitatea atât financiară, cât și operațională a structurilor nou create. În cadrul MMPS, ANPCV ar putea deveni dependentă de bugetul direcționat preponderent către alte segmente (pensii, asistență socială generală etc.). Modelul actual îi permite Agenției să solicite și să administreze fonduri specifice destinate prevenirii și combaterii violenței împotriva femeilor, asigurând un grad mai mare de eficiență în cheltuirea resurselor.

Restrângerea contribuției societății civile și a partenerilor de dezvoltare. Statutul autonom al ANPCV s-a dovedit benefic pentru implicarea societății civile și a partenerilor de dezvoltare, care pot lucra în mod direct cu o structură guvernamentală dedicată. Această formulă facilitează dezvoltarea și implementarea de proiecte comune, mai ales în domeniul serviciilor de prevenire și asistență. Dacă Agenția devine parte integrantă a unui minister, dialogul cu organizațiile neguvernamentale riscă să fie mai puțin vizibil și să sufere limitări birocratice, cu impact asupra calității serviciilor oferite.

Din perspectiva noastră, următoarele elemente necesită monitorizare și soluționare:

Limitarea atribuțiilor Agenției: Subordonarea directă MMPS poate diminua autonomia necesară pentru coordonarea proceselor interinstituționale, așa cum prevede art. 29 alin. (2) și art. 10 alin. (2), (4) din Regulamentul cu privire la organizarea și funcționarea ANPCV.
Risc de diluare a focusului specific: MMPS are un mandat foarte larg, iar includerea ANPCV în această structură ar putea diminua atenția acordată violenței domestice ca prioritate distinctă.
Impact asupra respectării cerințelor internaționale: Convenția de la Istanbul subliniază importanța unei coordonări independente, ceea ce poate fi afectat prin reorganizare.
Imposibilitatea asigurării funcționalității Consiliului național coordonator: Rolul transversal al ANPCV, inclusiv managementul și suportul metodologic pentru Consiliul coordonator, depinde de subordonarea directă la Guvern (HG nr. 926/2023).

În concluzie menținerea ANPCV în subordinea Guvernului este esențială pentru a păstra caracterul integrat, prioritar și eficient al politicilor de prevenire și combatere a violenței împotriva femeilor și a violenței în familie. Statutul actual al Agenției îi conferă acces la toate ministerele și instituțiile relevante, permite coordonarea transversală și garantează o monitorizare unitară a progreselor. în contextul reformei administrației publice centrale considerăm că mandatul ANPCV trebuie extins, cu acoperirea domeniul egalității de gen și oferirea mandatului de propuneri de acte normative.

Experiența din 2009–2023 a arătat că gestionarea domeniului violenței exclusiv dintr-un minister (MMPS) a condus la abordări fragmentare, necoordonate și ineficiente. Odată cu instituirea ANPCV în subordinea Prim-Ministrului colaborarea interinstituțională s-a consolidat, iar eforturile de prevenire și combatere a violenței au devenit mai clare și mai coerente.

Așadar, în numele organizațiilor membre ale Coaliției Naționale „Viața fără Violență” și Platformei pentru Egalitate de Gen, dezaprobăm inițiativa de transfer a ANPCV în subordinea Ministerului Muncii și Protecției Sociale și solicităm menținerea Agenției în subordinea directă a Guvernului Republicii Moldova. Numai astfel se poate asigura îndeplinirea integrală a obligațiilor internaționale și a exigențelor naționale de protejare a drepturilor femeilor și fetelor, precum și garantarea unui răspuns multisectorial eficient și coordonat la fenomenul violenței.

Organizații semnatare:

Membre ale Coaliției Naționale „Viața fără Violență”